山東經濟社會的快速發(fā)展幾乎世人皆知，但要說山東水資源的自然稟賦很差，水資源短缺是制約山東經濟社會發(fā)展的最大瓶頸，這可能很多人并不知情。這些年，山東省在全國率先創(chuàng)設了最嚴格水資源管理制度框架體系，謀劃了兼具防洪供水生態(tài)復合功能的現代水網總體布局，扎扎實實地加快基層水利服務體系建設，今年又率先在全國開展了水生態(tài)文明建設，成功破解“水瓶頸”制約難題，為山東經濟社會可持續(xù)發(fā)展提供了堅實的水利支撐和保障。

本報從本期起連續(xù)推出山東省水利廳廳長杜昌文的專訪文章和四篇特稿，力求全面報道山東省破解“水瓶頸”制約難題的方略與實踐，完整體現山東水資源管理、現代水網建設、水利公共服務、水生態(tài)建設工作的思路和巨大成效。

在山東省水資源情況監(jiān)測統(tǒng)計表上，一組數據赫然醒目：截至去年年底，全省用水總量減少了2億立方米，地下水水位平均回升了0.24米，萬元GDP取水量由上年的72立方米降到65立方米。

強烈的數據對比，印證了在去年經歷秋冬春三季連旱、支撐經濟總量兩位數增長、保障糧食總產九連增的大背景下，全省用水總量不增反減，地下水水位不降反升。對于嚴重缺水的齊魯大地，這份成績更顯得彌足珍貴。

“這是山東貫徹落實科學發(fā)展觀，踐行新時期治水方略，率先實行最嚴格水資源管理制度的成果展現；也是破解‘水瓶頸’制約，以水資源可持續(xù)利用支撐和保障經濟社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略抉擇，更是推動水利現代化示范省和‘生態(tài)山東’建設，促進人水和諧的成功實踐。”山東省水利廳黨組書記、廳長杜昌文的一席話，道出了數據背后的深刻內涵和深遠意義。

可持續(xù)發(fā)展遭遇缺水之困

量水而行呼吁最嚴格水資源管理

山東地處黃淮海平原，屬于嚴重缺水地區(qū)。全省水資源總量僅占全國水資源總量的1%；人均水資源占有量相當于全國的1/6和全球的1/25，遠遠低于國際公認的人均1000立方米水資源量的臨界值。

“如果把全球人均水資源量比作一桶水，全國人均就只有一盆水，到了山東，人均只剩下一杯水。”山東省水利廳巡視員梁振洋打了個比方，“不僅如此，山東水資源時空分布也極為不均，屬于典型的生態(tài)氣候型、社會承載型、經濟發(fā)展型缺水并存的地區(qū)。”

嚴峻的現實不可回避：即便一般年份，山東年用水缺口仍達40億立方米，已成為制約全省經濟社會可持續(xù)發(fā)展的最大瓶頸，水資源短缺、水災害威脅、水生態(tài)退化三大水問題并存的現狀愈加突出。

只有實現水資源的可持續(xù)利用，才能為山東在全面建成小康社會的道路上繼續(xù)走在全國前列提供強有力的支撐和保障。

什么樣的水資源利用方式才稱得上是可持續(xù)的？杜昌文解釋道：“只有把區(qū)域年度用水總量控制在正常年份下個年度能夠自然更新、補充和循環(huán)的范圍內，才能實現水資源的有效保護、合理開發(fā)和永續(xù)利用。其中，最根本最有效的措施就是加強制度建設，建立起最嚴格的水資源管理制度，控制用水總量，以此形成‘一控雙促’的倒逼機制，促進用水方式和發(fā)展方式轉變，引導生產力空間布局、經濟結構、產業(yè)形態(tài)、發(fā)展方式乃至生活方式能夠與水資源稟賦條件和水環(huán)境承載能力相適應，推動經濟社會真正步入科學發(fā)展軌道。”

“眼睛向內”控制用水總量

形成“一控雙促”倒逼機制

因水制宜，量水而行。在水利部的正確指導和省委、省政府的高度重視下，2010年10月，山東省在全國第一個制定出臺了《山東省用水總量控制管理辦法》（以下簡稱《辦法》），這是我國第一部區(qū)域用水總量控制的政府法規(guī)，充分體現了省委、省政府貫徹落實科學發(fā)展觀的高度自覺和對山東未來發(fā)展的高度負責。以此為標志，山東省在全國先行先試，率先創(chuàng)設性地構建起最嚴格水資源管理制度框架體系。

用水總量控制是山東第一次提出，在全國沒有現成經驗可以參考，對大家來說也只是個概念。談到其具體操作，山東省水利廳規(guī)計處處長高希星介紹了四個主要環(huán)節(jié)：首先是科學制定控制指標體系。通過制訂水資源綜合規(guī)劃，確定區(qū)域用水總量指標、用水效率指標和水功能區(qū)限制納污容量指標，形成省市縣水資源管理的“三條紅線”。其次是嚴格年度計劃用水管理。如果取用水量達到或者超過年度用水控制指標，下一年度將暫停審批取水申請，不再增加新的用水。第三是嚴格用水許可制度。新增用水項目申請用水要符合“六個必須”，即必須把取用水量控制在當地年度用水總量控制指標以內，必須符合產業(yè)政策、經濟布局規(guī)劃和行業(yè)用水定額標準，必須通過水資源論證、防洪影響評價與水土保持方案審批，必須滿足節(jié)水和污水處理“三同時”的要求，必須符合計量設施技術標準并及時足額繳納水資源費。第四是加強監(jiān)督考核。要像土地管理一樣，把用水總量作為“紅線”管理，突破“紅線”的要對當地政府主要領導問責,并對違法許可、非法取水的責任人追究相應責任。

控制了用水總量，如何滿足經濟社會發(fā)展合理的新增用水需求？山東的做法是“眼睛向內”節(jié)水挖潛，根據水資源稟賦條件考慮發(fā)展方式，建設節(jié)水型社會，提高水資源利用效率，由此形成“一控雙促”的倒逼機制，即通過控制用水總量促進用水方式和經濟發(fā)展方式轉變，進而保障區(qū)域水資源的可持續(xù)利用。

“從這個意義上講，控制用水總量絕不是限制經濟社會發(fā)展，相反是為了引導和促進經濟社會更科學地發(fā)展。”杜昌文表示。

年取用地下水從3000多萬立方米降到40多萬立方米，除少量生活用水外，工業(yè)用水全部改用黃河水。這是淄博市桓臺縣最大的取水戶——博匯集團轉變用水方式的前后對比。2011年，該市通過用水總量分類指標控制，督促用水大戶尤其是高耗水行業(yè)封閉自備井，優(yōu)先利用客水黃河水，置換部分地下水開采量，實現了采補平衡，有效遏制了地下漏斗區(qū)的擴大和地面沉降災害的發(fā)生。

隨著“一控雙促”倒逼機制的普遍建立，保障水資源可持續(xù)利用的觀念深入人心，滕州市也依據資源稟賦來考慮用水結構，主動提出把工業(yè)用水指標換成地表水和再生水，優(yōu)先保障把最優(yōu)質的地下水留給老百姓飲用。

定額內保公平超定額講效率

用水定額管理激發(fā)節(jié)水內生動力

用水總量控制是對一個區(qū)域而言的，那么對于單個的用水戶來講，如何“自覺”提高用水效率，激發(fā)其節(jié)水內生動力呢？山東的實踐證明，最有效的方式就是實行用水定額管理，引導和促進全社會節(jié)水、愛水、護水。山東制定了九大重點工業(yè)行業(yè)的產品用水定額、主要農作物灌溉用水定額、飲用水企業(yè)產水率等地方標準，并為用水許可審批提供了基本依據。

節(jié)水增效最直接的辦法是提高水價，利用經濟杠桿反映資源稀缺程度。但水資源又具有很強的公益性，直接關系老百姓的根本利益，水價太高將會影響人民群眾的生活水平。在廣泛調研和深入思考的基礎上，山東省確定了“定額內保公平、超定額講效率”的原則，推行基本水價制度。

通俗講，就是根據用水定額標準，對定額內用水保公平，執(zhí)行基本水價，公平保障人民群眾的基本用水權益；對超定額用水講效率，累進加收水資源費，以此提高用水效率，引導用水戶主動采取節(jié)水措施，把水資源配置到效率最高的產業(yè)去，促進轉方式、調結構，走出一條有特色的管水用水之路。

“定額管理的這套機制非常奏效，現在用水大戶普遍都很重視節(jié)水，自覺采取節(jié)水措施。因為不節(jié)水，代價真是太大了。”據淄博市水資源管理辦公室書記、主任孫即順介紹，他們每季度都要對年度用水計劃執(zhí)行情況進行考核，對超過用水計劃指標10%以下的部分加收一倍水資源費；超過用水計劃指標10%以上30%以下的部分加收兩倍水資源費；超過用水計劃指標30%以上的部分加收三倍水資源費。自2010年以來，全市共下發(fā)超計劃告知書800余份，對374家（次）超計劃用水企業(yè)（單位）作出了處罰決定。

在中國鋁業(yè)山東分公司采訪時，裝備能源部區(qū)域工程師石維平告訴記者，在定額管理機制的帶動下，公司不斷加大計劃用水力度，通過一系列的節(jié)水新工藝、新技術的開發(fā)應用和污水處理項目建設，實現了廢水資源化和工業(yè)廢水“零排放”，水的重復利用率達到95.8%，企業(yè)用水量連續(xù)多年控制在計劃指標之內。

“除實行基本水價制度外，下一步山東還要探索建立綜合水價制度和水權制度，打破價格壁壘，培育水市場，使定額內節(jié)約的水能夠有償轉讓，從而促進產業(yè)內、城鄉(xiāng)間、區(qū)域間的水資源優(yōu)化配置，將山東水資源管理工作推向更高更廣的領域。”杜昌文表示。

泉城復涌，水系聯網，濕地建設，生態(tài)水利……這些年，齊魯大地的人們強烈感受到天藍水綠的更多愜意和閑適，優(yōu)美的水生態(tài)環(huán)境不斷透出“幸福”的味道。這份幸福，正是得益于山東貫徹落實最嚴格水資源管理制度這場深刻變革的成功實踐。作為一項開創(chuàng)性的事業(yè)，最嚴格水資源管理制度從抽象概念到載體建設，在有限的水資源量中無限創(chuàng)造性地探索可持續(xù)利用，引領著山東水資源管理各項工作繼續(xù)走在全國前列，更讓山東這個水利改革發(fā)展的弄潮兒在水資源管理領域勇立潮頭。

今日關注：山東率先踐行最嚴格水資源管理制度