為完善政府和社會(huì)資本合作(PPP)領(lǐng)域法律制度,鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng),提高公共服務(wù)質(zhì)量效率,近日,國(guó)家發(fā)改委組織召開基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議,部署加快推進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)立法。
在國(guó)家發(fā)改委看來,特許經(jīng)營(yíng)立法作為PPP領(lǐng)域的基本法律制度,有著涉及領(lǐng)域廣泛、利益主體多元、運(yùn)行機(jī)制復(fù)雜、監(jiān)管鏈條較長(zhǎng)的多重特點(diǎn),制定過程中需要把握好多個(gè)原則。目前,立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議確定了爭(zhēng)取今年三季度上報(bào)國(guó)務(wù)院的目標(biāo),并按此倒排時(shí)間表,明確各階段任務(wù)和時(shí)間節(jié)點(diǎn)。
“下一步,國(guó)家發(fā)改委將繼續(xù)從全局出發(fā),依托特許經(jīng)營(yíng)立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作機(jī)制,與各有關(guān)部門協(xié)同配合,增進(jìn)工作合力,加快工作節(jié)奏,強(qiáng)化制度和政策銜接,高效優(yōu)質(zhì)地完成好立法任務(wù)。”國(guó)家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人說。
加速立法有利于更好推廣PPP
最近兩年,PPP備受青睞。
對(duì)于PPP的定義,國(guó)務(wù)院辦公廳2015年5月22日轉(zhuǎn)發(fā)的財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、中國(guó)人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》明確:政府和社會(huì)資本合作模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新,即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本,雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同,明確責(zé)權(quán)利關(guān)系,由社會(huì)資本提供公共服務(wù),政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià),保證社會(huì)資本獲得合理收益。
同時(shí),該指導(dǎo)意見還被業(yè)界視為對(duì)PPP與特許經(jīng)營(yíng)關(guān)系的確認(rèn):不是所有的PPP項(xiàng)目都會(huì)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度,特許經(jīng)營(yíng)是一種采用特許模式的契約型PPP。
值得注意的是,此次發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人“特許經(jīng)營(yíng)立法作為PPP領(lǐng)域的基本法律制度”的表述,既可以看作是對(duì)關(guān)系的再次確認(rèn),也可以視為是對(duì)特許經(jīng)營(yíng)地位的明確。
“在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的大背景下,加快特許經(jīng)營(yíng)立法,規(guī)范引導(dǎo)社會(huì)資本特別是民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域,能夠推動(dòng)PPP改革取得更大實(shí)效,有利于深化投融資體制改革、增加有效投資,有利于創(chuàng)新公共服務(wù)供給、增進(jìn)民生福祉,有利于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、提高治理能力水平。”該負(fù)責(zé)人對(duì)記者說。
這位負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時(shí)稱,我國(guó)自上世紀(jì)八十年代以來就是活躍的特許經(jīng)營(yíng)實(shí)踐者。為了更好地推廣PPP,國(guó)家發(fā)改委還在其官方網(wǎng)站上開辟出“PPP項(xiàng)目專欄”,推薦了多個(gè)PPP項(xiàng)目案例。
其中,作為城市軌道交通領(lǐng)域的首個(gè)PPP項(xiàng)目,北京地鐵4號(hào)線排在了案例推薦的首位,該項(xiàng)目由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司具體實(shí)施。
2011年,北京金準(zhǔn)咨詢有限責(zé)任公司和天津理工大學(xué)按國(guó)家發(fā)改委和北京市發(fā)改委要求,組成課題組對(duì)項(xiàng)目實(shí)施效果進(jìn)行了專題評(píng)價(jià)研究。評(píng)價(jià)認(rèn)為,北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目順應(yīng)國(guó)家投資體制改革方向,在我國(guó)城市軌道交通領(lǐng)域首次探索和實(shí)施市場(chǎng)化PPP融資模式,有效緩解了當(dāng)時(shí)北京市政府投資壓力,實(shí)現(xiàn)了北京市軌道交通行業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)主體多元化突破,形成同業(yè)激勵(lì)的格局,促進(jìn)了技術(shù)進(jìn)步和管理水平、服務(wù)水平提升。從實(shí)際情況分析,4號(hào)線應(yīng)用PPP模式進(jìn)行投資建設(shè)已取得階段性成功,項(xiàng)目實(shí)施效果良好。
“經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài),就要特別注重創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)下發(fā)展新商業(yè)模式下共贏的新機(jī)制,運(yùn)用好新技術(shù),創(chuàng)造出新產(chǎn)品。”全國(guó)政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)賈康指出,北京地鐵4號(hào)線的模式,加快了4號(hào)線建設(shè),解決了政府財(cái)力不足的問題,引入了很好的管理經(jīng)驗(yàn)和機(jī)制。
缺乏標(biāo)準(zhǔn)致PPP項(xiàng)目簽約率低
在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的大背景下,通過加快推進(jìn)PPP的立法建設(shè)來解決法律沖突,既是PPP頂層設(shè)計(jì)較為關(guān)鍵的一環(huán),也是PPP發(fā)展的迫切需要。
當(dāng)前,我國(guó)一些地方政府財(cái)政壓力不斷加大,而之前的地方債已經(jīng)高企,急需尋找新的融資渠道。
一直以來,在基礎(chǔ)設(shè)施和公用建設(shè)領(lǐng)域都是以地方政府為主導(dǎo)。但是,自國(guó)務(wù)院于2014年9月印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(以下簡(jiǎn)稱“43號(hào)文”)之后,該文件“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能”的規(guī)定,將地方政府發(fā)債的權(quán)力關(guān)進(jìn)了“籠子”。
然而,過于膨脹的地方債在得到遏制的同時(shí),地方政府融資也因此受限。因此,地方政府急需找到一種新的突破口來解決“保增長(zhǎng)”的壓力,而適時(shí)進(jìn)一步開放基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng),被視為提升經(jīng)濟(jì)活力的重要途徑。
“43號(hào)文”下發(fā)之后,為了彌補(bǔ)相應(yīng)的融資缺口,地方政府都在加緊拓展新的融資渠道,而包括特許經(jīng)營(yíng)在內(nèi)的PPP模式,被認(rèn)為是最合理的方式。
一方是手握資金、尋找投資的民間資本,一方是面臨“缺錢”和“欠債”雙重壓力的地方政府,在這種情況下,既做到打破壟斷、開放市場(chǎng),又做到在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的條件下不損害公眾利益,特許經(jīng)營(yíng)模式成了雙方都可以欣喜接受的紐帶。
據(jù)統(tǒng)計(jì),發(fā)改委公布推介PPP項(xiàng)目2529個(gè),總投資額約4.24萬億元；財(cái)政部總計(jì)推出PPP示范項(xiàng)目233個(gè),總投資額約8170億元。
今年全國(guó)人大會(huì)議上,全國(guó)人大代表、中國(guó)建筑第三工程局有限公司董事長(zhǎng)陳華元提交的《關(guān)于加快政府與社會(huì)資本合作立法》的議案稱,國(guó)家發(fā)改委及財(cái)政部列為推介、示范的2762個(gè)PPP項(xiàng)目,簽約率僅20%左右,PPP項(xiàng)目落地情況不理想,不能滿足當(dāng)前大量民生工程、公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)需求,既影響了國(guó)民生活的便利和滿意程度,也不利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
“對(duì)于社會(huì)資本而言,在長(zhǎng)達(dá)十幾年甚至幾十年的時(shí)間內(nèi),如何保證企業(yè)和政府簽訂合同的有效性是最為關(guān)注的因素。一直以來,政府缺乏契約精神以及政府換屆導(dǎo)致項(xiàng)目未能如約定進(jìn)行,被視為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期面臨的一大風(fēng)險(xiǎn)。政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度沒有詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn),在責(zé)權(quán)利方面缺乏參考,不僅地方政府謹(jǐn)慎,企業(yè)也是心存疑慮。”國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授馮俏彬在接受記者采訪時(shí)說。
在馮俏彬看來,缺乏規(guī)范具體的參考標(biāo)準(zhǔn)是導(dǎo)致PPP項(xiàng)目簽約率低的重要原因。事實(shí)上,為推動(dòng)PPP改革提供法律保障,也正是特許經(jīng)營(yíng)立法的目的所在。
提升立法層級(jí)規(guī)范突出問題
事實(shí)上,國(guó)家發(fā)改委從2007年起即開展基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法的前期研究工作。2013年,特許經(jīng)營(yíng)立法列入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃,2014年、2015年連續(xù)兩年列入國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃。
2015年4月,適應(yīng)促進(jìn)民間投資緊迫需求,按照急用先行原則,經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過,國(guó)家發(fā)改委會(huì)同5部門印發(fā)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》,為特許經(jīng)營(yíng)發(fā)展提供了基本制度框架。
辦法明確了“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)”的定義,是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織,通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益,提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。
在辦法征求意見稿的起草、討論與修改階段,濟(jì)邦咨詢公司董事總經(jīng)理張燎都全程參與。
“目前,社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的領(lǐng)域,急需相關(guān)法律法規(guī)來進(jìn)行指導(dǎo)規(guī)范。盡管辦法在位階上不如法律高,但作為一個(gè)應(yīng)急性的成果,確實(shí)可以很好地解決當(dāng)前利益各方的需求。”張燎對(duì)于辦法的出臺(tái)感觸頗深。
對(duì)于張燎的這一判斷,國(guó)家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人也持認(rèn)可態(tài)度。
“從辦法執(zhí)行情況看,國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方積極貫徹實(shí)施,制定配套政策、簡(jiǎn)化審批事項(xiàng)、創(chuàng)新服務(wù)舉措、大力推介項(xiàng)目,推動(dòng)特許經(jīng)營(yíng)快速發(fā)展。”該負(fù)責(zé)人說。
但也正如張燎所言,位階不高的辦法畢竟只是一個(gè)應(yīng)急性的成果。
今年全國(guó)政協(xié)會(huì)議期間,中國(guó)民主促進(jìn)會(huì)中央委員會(huì)在《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式》的提案中指出,法律法規(guī)體系不完善是PPP遇到的主要問題之一。提案稱,目前,我國(guó)尚沒有關(guān)于PPP的統(tǒng)一法律法規(guī)和規(guī)范。當(dāng)前的規(guī)則設(shè)置常常一刀切,缺乏針對(duì)性和具體性。主管部門在各自管理范圍內(nèi)作出的規(guī)定,大多僅限于某個(gè)行業(yè),缺乏全局性和系統(tǒng)性；有的法規(guī)過多重視自身管理的需要,導(dǎo)致部門法規(guī)間存在沖突,難以有效銜接。
國(guó)家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時(shí)指出,辦法在執(zhí)行過程中暴露出一些僅靠規(guī)章難以有效解決、急需通過提升立法層級(jí)加以規(guī)范引導(dǎo)的突出問題,比如適用領(lǐng)域有待拓展、權(quán)益保障需要強(qiáng)化、對(duì)政府公權(quán)力的剛性約束不足、監(jiān)督管理體制還需改革創(chuàng)新等。
在辦法執(zhí)行期間,國(guó)家發(fā)改委也在同時(shí)起草形成立法草案,并于2014年和2015年兩次征求國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和各地方意見,同時(shí)專門征求了中編辦、最高法院的意見。從反饋情況看,絕大部分單位積極支持該項(xiàng)立法,市場(chǎng)主體普遍希望盡快出臺(tái),為特許經(jīng)營(yíng)發(fā)展提供基礎(chǔ)法律保障。
打破政府大包大攬思維定勢(shì)
近日,國(guó)家發(fā)改委在其門戶網(wǎng)站上發(fā)布了一份調(diào)查問卷,希望了解公眾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法的意見和建議,加快特許經(jīng)營(yíng)立法進(jìn)程,為推動(dòng)PPP改革提供法律保障。
在國(guó)家發(fā)改委看來,特許經(jīng)營(yíng)立法作為PPP領(lǐng)域的基本法律制度,有著涉及領(lǐng)域廣泛、利益主體多元、運(yùn)行機(jī)制復(fù)雜、監(jiān)管鏈條較長(zhǎng)的多重特點(diǎn),在制定過程中需要把握好多個(gè)原則。
立足我國(guó)國(guó)情。首先,要立足操作實(shí)踐。我國(guó)自上世紀(jì)八十年代以來就是活躍的特許經(jīng)營(yíng)實(shí)踐者。去年印發(fā)的六部門25號(hào)令,構(gòu)建了特許經(jīng)營(yíng)的基本制度框架。立法要系統(tǒng)總結(jié)我國(guó)30多年特許經(jīng)營(yíng)發(fā)展的有益經(jīng)驗(yàn)和成熟的建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式,有針對(duì)性地總結(jié)提升為法律規(guī)范,保障制度和實(shí)踐的延續(xù)性。
其次,要立足基本經(jīng)濟(jì)制度。要按照“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”的原則,構(gòu)建有利于促進(jìn)各類所有制經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)調(diào)發(fā)展的制度設(shè)計(jì),促進(jìn)國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)等各類社會(huì)資本共同參與特許經(jīng)營(yíng)。
最后,要立足部門職責(zé)。尊重現(xiàn)行部門分工負(fù)責(zé)的管理體制,充分調(diào)動(dòng)各部門積極性,做到銜接順暢,推動(dòng)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目高效落地和有序運(yùn)營(yíng)。
堅(jiān)持問題導(dǎo)向,針對(duì)目前PPP的推進(jìn)效果不夠理想,有合理回報(bào)的項(xiàng)目不多、回報(bào)機(jī)制不明確、政策銜接不順暢等問題,立法將致力于完善投資回報(bào)機(jī)制,優(yōu)化項(xiàng)目流程,改進(jìn)經(jīng)營(yíng)管理,強(qiáng)化法規(guī)政策銜接,有針對(duì)性地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。
突出改革創(chuàng)新,打破政府大包大攬、行政命令的思維定勢(shì),切實(shí)樹立政企雙方平等協(xié)商、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、長(zhǎng)期合作、共同提高公共服務(wù)質(zhì)量效率的理念。理順體制機(jī)制,強(qiáng)化各部門的協(xié)同配合,探索建立利益相關(guān)方的知情和參與機(jī)制,增加信息透明度。
統(tǒng)籌權(quán)益平衡,突出契約意識(shí)、權(quán)益保障意識(shí)和公共服務(wù)意識(shí),確立特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理中的基礎(chǔ)性地位,強(qiáng)調(diào)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益的保護(hù),健全監(jiān)管技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和制度體系,完善公共服務(wù)過程監(jiān)管和績(jī)效監(jiān)管,通過法律責(zé)任和信用約束各方嚴(yán)格履約、誠實(shí)守信。（記者 蒲曉磊）
特許經(jīng)營(yíng)立法加速 或在今年三季度上報(bào)國(guó)務(wù)院
來源：法制日?qǐng)?bào)
