如何將水務改革進行到底？
改革/PPP
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作者簡介：王強 中國水網(wǎng)金牌專欄作家，現(xiàn)就職于上海城投集團有限公司
探討水務改革，首先要講清楚水務改革是什么，改什么，為什么要改？為了使討論的邊界更加清晰，內容更加深入，把水務的范圍集中于傳統(tǒng)的供排水及污水處理行業(yè)。那些新增的黑臭水體治理等不在討論范圍之內。
意大利著名的哲學家克羅齊有一句名言，一切真正的歷史都是當代史。如果把近三年的PPP實踐比作一部當代史，那么以水務為代表的傳統(tǒng)公用事業(yè)發(fā)展，就是一部真實的歷史。這部歷史，總體而言，還是被塵封著，現(xiàn)在越來越少的人去觸碰它了。反過來，PPP當代史中存在的各類問題，實際上也是過去歷史的真實反映。PPP、融資平臺、傳統(tǒng)公用事業(yè)企業(yè)，是我國基礎設施投融資的三塊棱鏡。這三塊棱鏡，雖然背對背，但是互為映射，也互相影響，任何一塊都不能獨自遮天蔽日。穿透這三塊棱鏡，可以看到基礎設施投融資的光影里有一個共同的瑕疵，那就是“碎片化”。
水務就是其中的一塊棱鏡，它屬于傳統(tǒng)的公用事業(yè)，是存量。當代的PPP，集中于增量。用增量的理論無法詮釋存量的問題。同樣，由于存量已經(jīng)板結成一個龐大的系統(tǒng)，把存量剝出來做PPP，牽一發(fā)而動全身，動靜太大，說不定影響公共服務的保障水平，地方政府也不愿意。也并不能普遍證明PPP項目一定比傳統(tǒng)的模式來得效率高，更多的情況是比較的邊界差別很大，無法相比。所以，用簡單的PPP項目來試圖推行水務行業(yè)系統(tǒng)化改革，實際上很難經(jīng)得起歷史的檢驗。
所以，探討水務改革，首先要講清楚水務改革是什么，改什么，為什么要改？為了使討論的邊界更加清晰，內容更加深入，把水務的范圍集中于傳統(tǒng)的供排水及污水處理行業(yè)。那些新增的黑臭水體治理等不在討論范圍之內。
一、水務改革的原因和目標
講水務改革一定要理清思路，要區(qū)分什么是目標，什么是手段。我們經(jīng)常犯的錯誤是把手段當目標，那就是為改革而改革。改革不是目的，目標才是目的。而弄清目標，也是一個歷史性難題。首先就要弄清傳統(tǒng)的供排水行業(yè)的主要癥結在哪里？前一段時間中國水網(wǎng)發(fā)表了《解析供排水行業(yè)不平衡不發(fā)展之痛》。這是一篇很好的文章，指出了供排水行業(yè)總體能力不足的問題。文章認為，“新時代新水務時代，供排水系統(tǒng)的良性循環(huán)發(fā)展，不僅要保證人們能看到的水體景觀達到水清、草綠、湖明亮的美好感觀，還要關注看不到的地下管網(wǎng)的建設，使城市的脈絡更暢通更康健。”文章雖然指出了一部分病癥，開出了部分藥方，而沒有指出病因。
人類是擇水而居、因水設城的。供排水是一個城市和地區(qū)生存和可持續(xù)發(fā)展的動力之源，是靈魂。它甚至可以影響到當?shù)氐奈幕�。即使是PPP模式很完美的，也只能改變當?shù)氐乃h(huán)境，沒有觸及到這個源頭。上文里所展現(xiàn)的近年來一些典型案例只是表象，單靠設施建設只能彌補暫時的能力不足，而新的設施又無法及時地提前跟上。各地城市的供排水設施都是由當?shù)氐膰衅髽I(yè)投資、建設和運營的，所以稱之為“傳統(tǒng)的”水務行業(yè)。正是由于這些水務行業(yè)關系到千家萬戶，關系到老百姓的“高質量”的生活，所以是一個城市發(fā)展的重中之重。近幾年來我們的注意力集中在用PPP治理黑臭水體，用PPP建造防洪堤壩，或者社會資本用PPP多參與幾個污水處理項目，這些都不是水務改革。水務改革的目的主要是如何盡快地讓老百姓喝到用到“高質量”的水，如何盡快地讓老百姓免受直接影響其生活的污水和內澇之苦。隨著我們進入新時代，老百姓對這兩方面的要求會越來越高，越來越敏感，而水務行業(yè)在滿足老百姓要求的進程和能力，整體而言，有些滯后了。這就是傳統(tǒng)水務行業(yè)的癥結所在。說得再具體一點，一方面?zhèn)鹘y(tǒng)水務行業(yè)還不能完全滿足要求；另一方面，傳統(tǒng)水務行業(yè)自身可持續(xù)發(fā)展還存在問題，主業(yè)還處于虧損狀態(tài)。這樣，如何讓水務企業(yè)再有動力自掏腰包，大力投建基礎設施，采用先進管理和技術？
因此，水務改革的目標就是讓傳統(tǒng)的國有的供排水企業(yè)重新煥發(fā)青春，建立持續(xù)發(fā)展的動力系統(tǒng)，主動提高自身的專業(yè)能力和裝備水平，積極跨前，想人民所想，替政府所做，提供高質量的水務服務。
要達到水務改革的目的，采取什么樣的手段也是政策部門需要挖空心思琢磨的問題。政府出資、或者用PPP模式建一批基礎設施，不能解決問題，后面的投資需求怎么解決呢？全部用PPP嗎？二十年來，水務的改革采用了不少手段，但每一個都有問題。好在二十年改革，特別是本世紀初的幾年，把著力點放在建立以政企分開和市場化為導向的體制機制建設上，行業(yè)內基本上已經(jīng)形成共識，也有一些成功的案例，但是這些案例中的成功經(jīng)驗并沒有得到大范圍的宣傳和推廣，傳統(tǒng)的水務改革剛起了步就悄無聲息了，或者說轉到其它頻道上去了。
所以，當前水務改革的頻道還是要扭轉到傳統(tǒng)的水務行業(yè)，扭轉到國有水務行業(yè)的體制機制建設和完善的頻道上來。
二、水務改革的幾個關鍵詞
二十年前講水務改革，總離不開“市場化”三個字，現(xiàn)在這三個字幾乎不提了，說明對市場化的理解拿不準、方向不明確。但是無論瞄準什么方向，地方國有企業(yè)該做的事還是要完成的�；氐蕉暌郧�，上海的城市排水還是事業(yè)體制，完全靠財政吃飯，編制只有十幾個人，怎么可能解決這么大一個城市的排水問題？直到成立了上海排水公司，按照公司化運作，引入了世界銀行貸款，修建了大量的排水設施，向居民和企事業(yè)單位征收排水費，才逐步解決了中心城區(qū)的內澇和污水處理問題。這就是水務改革的基本套路。除此之外，一個傳統(tǒng)的水務企業(yè)或事業(yè)單位很難脫胎換骨，能級倍增。順著這個套路，就可以衍生出水務改革的關鍵詞，這些關鍵詞就是水務改革的四梁八柱，繞也繞不過去，一定要弄弄清楚，否則很容易受到各種奇談怪論干擾。
1、 行業(yè)定位
什么樣的行業(yè)定位就有什么樣的體制和制度。二十年來，對水務行業(yè)的定位一直處于一個莫衷一是的狀態(tài)。水務行業(yè)，一般有兩種定位，即公益性和經(jīng)營性。什么叫公益性，什么叫經(jīng)營性，實際上從未見到有明確的定義，國外也沒有同樣的說法和翻譯。甚至還有將原水企業(yè)和服務定為公益性，將制水供水企業(yè)和服務定為經(jīng)營性這樣荒唐的分類。同樣是一杯水，從水庫到水龍頭，還要分為公益性和經(jīng)營性，真不知道這杯水該如何下口？正是由于長期拘泥于公益性和經(jīng)營性的討論，相當于姓資還是姓社，最終演化為水務改革的理論基礎，而真正的框架性的具體問題便被放在一邊，少有人研究。
為什么說這樣的分類對水務改革是有害的？從二十年來形成的共識看，公益性就是企業(yè)和服務只有成本，不需要利潤，政府財政全額支付或財政兜底，堅持普遍服務，無條件遵循政府指令，沒有任何經(jīng)營風險；經(jīng)營性就是企業(yè)和服務可以有利潤，但往往是微利，同樣必須做到普遍服務，主要通過用戶付費，自己承擔經(jīng)營風險，政府不兜底。在這兩種類型中，將水務定義為公益性的負面影響更大。因為這樣一來，企業(yè)就容易弱化效率、把運營成本放大，同時以公共利益名義，大幅增加資本性投入。時間一長，便失去了進步的動力——反正成本和風險都由政府承擔，改革更是無從談起。這樣的分類還有一個問題就是樹立了雙重標準，當企業(yè)被要求承擔任務時便會被冠之以“公益性單位”，當企業(yè)面臨虧損要求調價時，又被告知以是“經(jīng)營性單位”，自己想辦法解決。試想一下，這樣的水務企業(yè)怎么可能有發(fā)展的動力，更遑論改革了。
所以，正如社會主義也可以建立市場經(jīng)濟的著名論斷一樣，水務企業(yè)也不應該有這樣和那樣的分類。既然是企業(yè)，無論做什么，總歸要按照企業(yè)的規(guī)則來運作，總要控制成本，控制風險，總要獲取利潤，這就是水務行業(yè)的基本定位。水務的“公益性”還是“經(jīng)營性”的爭論可以休矣！
2、 國有壟斷
由于我國在基礎設施相關經(jīng)濟學上研究的薄弱，造成對水務等公用事業(yè)的根本問題認識不清，最典型的就是對此類網(wǎng)絡型公用事業(yè)“壟斷”地位的判斷。普遍的認識是，壟斷都是不好的，壟斷帶來低效率，企業(yè)往往會攫取高額利潤，這樣的認識在普遍認識意義上是正確的。但是在公用事業(yè)領域，由于技術條件制約，往往就需要壟斷，甚至是區(qū)域壟斷，這樣才能達到規(guī)模效益，使綜合單位成本降低。如果秉承“自由競爭”的理念，將一個區(qū)域市場分割為多個企業(yè)經(jīng)營或競爭，雖然個別的企業(yè)效率會提高，但整體而言全社會付出的成本更大。天津的水務市場就是一個案例，一個水廠一個公司，造成天津水價全國排名最高。
所以，壟斷是傳統(tǒng)水務行業(yè)的一個基本特征，也是基本現(xiàn)實。我們所要做的就是如何通過擠牙膏等方式消除水務企業(yè)依靠壟斷地位而形成高額壟斷利潤，降低成本，提高效率，至少達到平均水平。
另一個特征與現(xiàn)實就是“國有”。我國地方供水行業(yè)在改革開放以前就已經(jīng)形成較為完整的體系，幾乎百分之一百由國營企業(yè)經(jīng)營。二十年間，供水行業(yè)主要完成了國營向國有轉制，所以，供水行業(yè)的民營資本涉足的程度并不高。由于政府長期重視，基礎設施骨架已形成。所不足的是排水和污水處理。包括上海、北京等特大城市在內，直到改革開放以后，排水行業(yè)才由事業(yè)單位轉為企業(yè)。不少三、四縣城市至今還是保留著事業(yè)單位的體制，完整的排水設施更加不足。這就為民營資本進入污水處理領域帶來了廣闊的空間，而排水管網(wǎng)還是國有企業(yè)來投資建設與運營。雖然國有公用事業(yè)企業(yè)往往會被人誤解為“低效率”，但是確實能夠做到保障城市運營安全，關鍵時刻能夠不惜一切代價，在價格和付費不到位的情況下也能隱而不發(fā)，先把任務完成再說。這一點，是民營企業(yè)無法做得到的，這也是為什么地方政府依然傾向于使用當?shù)貒衅髽I(yè)的原因。所以，水務改革的制度設計，也必須面對國有企業(yè)這一基本現(xiàn)實，民營企業(yè)總體準備不足。
3、價格與成本
價格與成本是水務改革的核心問題。這方面的認識也是長期處于混沌狀態(tài)。首先價格里包含哪幾樣東西，價格里要不要有利潤？如果包含有利潤，什么水平的利潤率合適？如果將水務行業(yè)定義為公益性，那么根本就不考慮利潤，這樣的結果是企業(yè)就會躺在政府身上，或是把利潤藏在成本中，政府更加難辦。接下來就是成本，過去十年間，不少地方雖然都建立了成本規(guī)制制度，但與其是成本規(guī)制還不如說是成本科目，根本沒有確立進入規(guī)制的成本邊界，成本到底如何歸集和計量，成本的水平如何確認，都不清楚。更為重要的是，規(guī)制的成本與價格是什么關系，價格里是否包括含規(guī)制成本，都不清楚。
除此之外，如何定價更是難上加難的任務。首先，我們的定價是滯后于成本的，各地經(jīng)常的做法是先有成本發(fā)生，然后經(jīng)過數(shù)年，再進入新的價格中。即使進入，成本也使打折的。企業(yè)不得不負債經(jīng)營，無端承擔了巨額利息。也就是說，用戶支付的水費中，相當一部分是為銀行打工了。如果數(shù)年后能夠調價，企業(yè)還有喘息的機會，但是會逡巡于可能的公眾壓力，讓調價很難被實施。水務的定調價機制就像一根橡皮筋，隨心所欲，這樣一來，企業(yè)的成本越滾越高，企業(yè)維持發(fā)展的動力和活力也相應逐步喪失。按照這樣的定調價機制，企業(yè)根本無法降低成本，長期不調價，每次調價都比上一輪大幅增長（如50%以上），老百姓也心懷不滿，這是其一。企業(yè)的成本越來越高，這樣調價的成本也是處于長期直線上漲的狀態(tài)，這是其二。雖然價格在調價之后會大幅上漲，但是企業(yè)還會處于虧損狀態(tài)，即使有盈利，好景也不長，這是其三。
4、效率與普遍服務
國外雖然不講公益性和經(jīng)營性，但是對于供排水是要求做到普遍服務的。英國的《水法》有規(guī)定，只要用戶提出來，不管他的位置有多遠，相關的水務企業(yè)必須把管子接到他的駐地，費用怎么付另外商議。這就是普遍服務，做到全覆蓋。所以，保障服務供給，就是這類水務企業(yè)義不容辭的責任。用效率的顯微鏡來考察這些企業(yè)可能有失公允。這些企業(yè)與PPP終端污水企業(yè)的邊界條件是有很大差異的。保障和效率是兩個不同的維度，無法用來比較。就我國城市發(fā)展現(xiàn)狀而言，保障比效率往往更加重要。
5、監(jiān)管與競爭
上述并不是說，為了保障就不要效率，這肯定也經(jīng)不起老百姓的檢驗。正如前面的分析，國有壟斷水務企業(yè)的效率并不是通過準入競爭來實現(xiàn)的，因為它已經(jīng)在那里，而是要通過不斷地擠牙膏式、撇油沫式、擰毛巾式把企業(yè)的成本降低、效率提高。從而避免當前PPP項目中一些把大量精力花在謀求低價競爭，高價索賠和退出的怪象上。做到這一點，就需要政府建立監(jiān)管，特別是經(jīng)濟監(jiān)管體系。長期以來，我們一直把監(jiān)管掛在嘴上，但是并不真正理解什么叫監(jiān)管。實際上，監(jiān)管是一門高難度的專業(yè)技術工作，并不僅僅是監(jiān)督與管理，還要調節(jié)與激勵。監(jiān)管部門的主要職責是通過監(jiān)督水務企業(yè)的經(jīng)濟行為和投資管理的決策，考察水務企業(yè)的各類成本水平，平衡效率和質量數(shù)量之間的關系。監(jiān)管的工作成果也是水務定價的依據(jù)。所以，水務改革，離不開建立專業(yè)高效的監(jiān)管部門。無論什么性質的水務企業(yè)，都需要監(jiān)管。如果沒有監(jiān)管，水務企業(yè)的長期成本就會飛到天上去。
6、規(guī)劃與可持續(xù)投資
規(guī)劃問題在于由誰來主導水務規(guī)劃。表面上看，規(guī)劃由政府主導，天經(jīng)地義，但是需要水務企業(yè)具體推動規(guī)劃的實施和細化。特別是當?shù)氐膰袎艛嗟乃畡掌髽I(yè)，長期經(jīng)營，對當?shù)氐那闆r，如各類地下管網(wǎng)的布局、用戶的真實需要求以及制水廠和污水廠設置等問題比政府更加深入和透徹的了解，現(xiàn)在應用大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，企業(yè)在規(guī)劃上的能力更加具有優(yōu)勢。正是由于企業(yè)是經(jīng)營主體，在規(guī)劃時還要考慮經(jīng)濟平衡，還要進行投融資規(guī)劃、實施和資產(chǎn)管理計劃，這樣就避免了重復投資和低效投資。同時從規(guī)劃入手，不僅僅降低投資建設成本，還會降低運營成本，這樣使自身的投融資能夠進入可持續(xù)的軌道。當然，水務企業(yè)的規(guī)劃最后還是需要得到政府的批準，但經(jīng)過這樣流程實施的規(guī)劃效果、效率和效益會大大提高。
7、體制與機制
良好的體制和機制是富有成效的經(jīng)濟活動的基礎。水務改革確實要重新理順行業(yè)的體制，完善機制。體制是指各方關系，機制是指運行的動力、流程和路徑。水務企業(yè)的定位不清楚，地位行業(yè)不清楚，到底和政府什么關系，和老百姓什么關系，都要重新梳理一遍。需要從制度上明確政府和水務企業(yè)的職責邊界，這樣企業(yè)才能專心致志做自己應該做的事，才能一心一意謀發(fā)展，提高自身的專業(yè)能力。在這里，特別要提出要建立水務的特許經(jīng)營制度，每個地方都要有。無論是國有企業(yè)還是社會資本，要通過特許經(jīng)營協(xié)議明確雙方的責權利，約束不規(guī)范行為。并且通過重新修訂供排水條例來確立政府、企業(yè)和用戶的三方關系。為什么要重新修訂條例，因為把很多條例是十多年前、二十年前制定的，供排水業(yè)務中很多東西當時還沒有，例如二次供水、價格聽證、污水處理費等。在認識到公共治理重要性的今天，再也不能讓水務的生產(chǎn)經(jīng)營活動在法律不完備的環(huán)境下進行了。
機制的作用除了業(yè)務流程、規(guī)范以外，更加重要的是發(fā)揮激勵的作用。一個敏感的話題是，國有壟斷的水務企業(yè)的管理層及員工應不應該按照市場水平給予薪酬激勵？答案既是肯定又是否定的。肯定的原因是這些國有企業(yè)的保障和提高效率的任務很重，確實需要付出辛勤的勞動，達到目標就應該獎賞。如果不獎勵，全社會付出的代價更大。否定的原因是水務企業(yè)確實是在壟斷的基礎上獲得的利益，效率提高引起的成本降低應該讓老百姓分享，而不能僅僅用于管理層激勵，這就需要機制設計與平衡。
另外一個重要的激勵機制是定價。國際上一般有兩種定價方式，一種是固定價格或固定成本，另一種是成本加成。這兩種方式給出的激勵效果是不同的。固定價格或固定成本是把企業(yè)的利潤空間都放在里面，一口價，這樣企業(yè)為了提高利潤就會不斷主動降低成本，當然要滿足服務質量。成本加成就會使企業(yè)不斷放大成本，躺在政府身上，甚至可以不要那個“成”，自己也不會降低成本，所以需要成本規(guī)制。去年國家發(fā)改委提出到2020年建成“準許成本+合理收益”的定價機制就是這個意思。
8、水資源一體化管理
最后不得不提水資源一體化管理。中國是個缺水的國家，但同時也是水資源浪費比較嚴重的國家。“每年損失一個太湖”。水資源被分割管理，不僅多龍治水，還多龍用水。在水資源的共治共管就等于無人管理。在強調“綠水青山”的今天，更加要形成水資源一體化管理的體制機制和法制，地方水務企業(yè)就要發(fā)揮關鍵性、引領性的作用。水務企業(yè)不僅要制水，還要用技術手段、管理手段甚至是行政手段進行治水與管水。水務一體化，不僅僅是將供水和排水放在一個籃子里，還要做到水資源的循環(huán)利用。另外，隨著我國開始進入?yún)^(qū)域一體化的時代，如長三角、珠三角、京津冀一體化，那么流域一體化管理是否能夠真正落實，大型水務企業(yè)能否參與流域一體化的管理與運行，這都是擺在我們面前需要進行頂層設計的重大問題。
三、水務改革的曲折進行時：以上海為例
二十多年前，上海就啟動了水務改革。上海不僅僅是中國水業(yè)的先驅，還是中國水務改革的先驅。一百三十多年前，中國第一家現(xiàn)代化的自來水廠——上海楊樹浦自來水廠就在上海誕生。僅僅是這家廠，現(xiàn)在看來，還誕生了幾個令人匪夷所思的“第一”。她居然還是個外商獨資，具有特許經(jīng)營協(xié)議的PPP項目，還是個在國際金融市場上——倫敦證券交易所的IPO項目。1922年，上海還誕生了中國第一個現(xiàn)代化的污水處理廠——東區(qū)污水處理廠，僅僅比全世界第一個污水處理廠（1921）晚了一年。這兩個水廠目前還在正常運行中。楊樹浦水廠的主體建筑群是英國維多利亞時期的城堡式建筑，這在英國也幾乎找不到了，所以被列為全國重點文物保護單位，這也許也可以列為第一。在水務PPP方面，上海也創(chuàng)造了幾個第一，率先作了水廠的BOT項目，即上海大場自來水廠（1996），幾乎與成都自來水六廠B廠同時。上海率先進行大體量的污水處理廠的BOT招商（竹園一廠、二廠170+50萬噸/日）。更重要的是法國威立雅水務集團在中國第一個帶管網(wǎng)運營的系統(tǒng)性PPP項目，從而帶動整個中國水務等市場化進程。下面先簡要地介紹一下上海水務改革的歷程和可能的前景。
1、上海水務改革的歷程
上海的供水行業(yè)是從1999年開始進行市場化改革。但是在1993年，為了籌集上海水源地建設資金，趁著上海證券交易所剛剛成立，公開發(fā)行原水公司股票。之后不久，上海凌橋水廠建設也公開發(fā)行股票，用上市公司的方式籌集基礎設施建設資金，上海又是第一個。1996年，上海出臺《供水條例》。在當年上海大場自來水廠BOT項目完成招商之后，上海水務部門一度認為可以廠網(wǎng)分離，廠獨立結算，走市場化道路。但是試行一年之后，又發(fā)現(xiàn)各種問題，最重要的是成本居高不下，又將廠網(wǎng)合并至上海自來水公司。而此時上海財政又要每年拿出8億元用于供水管網(wǎng)等基礎設施建設，財政壓力較大（還有公交，煤氣）。
為了響應整個上海市政公用事業(yè)市場化改革，1999年，上海自來水公司一拆為四，分為市北、市南、閔行和浦東四個公司，分而治之，希望這四個公司進行成本比較競爭，同時調整水價，政府不再補貼，確定供水為經(jīng)營性行業(yè)。2002年，完成浦東自來水國際招商，引入法國威立雅。2005年，這四家自來水公司整建制（包括浦東50%股權）劃入上海城投總公司。2008年調整水價。2011年，上海最大的水源地青草沙水庫建成投運。2011年，上海市水務局出臺《供水成本公開實施意見辦法》。2013年出臺《供水成本規(guī)制管理辦法》，同時完成新一輪水價調整。2014年伴隨上海城投總公司改制成上海城投集團，四家自來水公司包括原水公司和排水公司組建成上海城投水務集團（之前閔行與市南自來水公司合并）。
排水改革的歷程也很有特色和國際范兒。上個世紀八十年代，由于上海水環(huán)境（包括蘇州河黑臭）始終存在各類問題，包括內澇、生活污水冒溢和管網(wǎng)嚴重不足，上海就考慮用世界銀行資金建設排水基礎設施。世界銀行經(jīng)過調研分別給出了技術上和經(jīng)濟上的解決方案。技術上用雨污合流制、長距離集中運輸，集中處理的方式，并構建三個污水處理片區(qū)。在經(jīng)濟上，建立排水市場化公司化運作的體制，建設利用世行貸款，還款利用向居民和企事業(yè)單位征收排水費的方式。為了順應世行貸款的要求，1992年，上海市將事業(yè)單位排水處加掛上海市排水公司的牌子，兩塊牌子一套班子，并開始利用世界銀行貸款建設合流一期工程，同時開始向企事業(yè)單位征收排水費，這是國內第一次。
經(jīng)過3-4年的合作，世行發(fā)現(xiàn)這樣的改革不徹底，沒有按照他們市場化運作的要求，特別是排水公司本質上還是事業(yè)單位，世行對事業(yè)單位的財務報表看不懂，繼而要求上海市將排水公司改為有限公司。于是，1996年排水公司轉為上海城市排水有限公司。同時要求出臺《排水條例》，在條例中明確排水公司的法定地位；國內第一次向普通居民戶征收排水費，并將排水費從行政事業(yè)性收費改為經(jīng)營性收費。由排水公司作為征收主體，自收自支。這樣，世行的用款和還款有了保障�？梢哉f，是世行推動建立了上海排水市場化的運行體制。也正是由于這樣的體制，世行貸款、用戶付費，再加上一些上海財政的補貼，基本上解決了上海排水設施早期建設的資金缺口問題。上海也成了全國第一家，也是唯一一家排水費經(jīng)營性收費的城市。也正是由于有了這樣的體制，上海排水建設有了充分的資金，基本建成了自身的排水設施系統(tǒng)性骨架，也使上�？傮w上消除了污水冒溢和城市內澇。
1999年，上海為了治理蘇州河黑臭問題，也是用世行貸款提高了排水費。2002年，竹園污水處理廠BOT項目招商成功。2005年，為了建設合流二期和污水三期工程又提高了排水費，2008年增加了政府財政補貼。隨著上海市政府對城市水環(huán)境和防汛的要求提高，排水設施建設規(guī)模加大，速度加快，原有的世行貸款+用戶付費+政府少量補貼的融資框架已經(jīng)出現(xiàn)較大缺口。即使是政府在建設中提高財政出資比例，但是反過來更加增加排水公司的運營成本。2012年前后，排水公司開始出現(xiàn)虧損。2014年，上海排水公司并入上海城投水務集團，完成供排水一體化改革。也正是在這個時候，中央幾乎在同時出臺《城鎮(zhèn)排水和污水管理條例》和《污水處理費征收和使用管理辦法》。為了順應政策法規(guī)，2015年，上海將排水費從經(jīng)營性收費改為行政事業(yè)性收費。市排水公司與上海市水務局簽訂《排水服務政府購買協(xié)議》。2016年，排水公司的虧損狀況開始得到好轉。
2、上海水務改革可能的前景
縱觀上海的水務改革，可以說，市政府還是高瞻遠矚，并且還是有國際格局和不凡勇氣的。正是由于有了這些改革，上海的水務基礎設施建設和運營管理不斷走向更高的臺階。
回看整個二十年，上海的水務改革總體可以分為三個階段：1、1996-2005年，改革促進建設；2、2005-2014年，改革與建設相輔相成；3、2014-至今，建設先于改革。近年來，上海水務和水環(huán)境的重大項目越來越多，規(guī)模越來越大，但體制機制的改革出現(xiàn)了相對滯后，需要進一步完善。主要表現(xiàn)在：
- 重新修訂《供水條例》�！豆┧畻l例》自從1996年出臺以來，經(jīng)過二十年沒有修訂，而上海市的供水投資建設和運營內外環(huán)境已經(jīng)發(fā)生翻天覆地的變化。新的《供水條例》需要明確政府、公眾和企業(yè)的關系。
- 建立供水特許經(jīng)營制度。包括政府和企業(yè)在內一直想通過建立供水特許經(jīng)營制度，明確政府和企業(yè)的職責邊界和企業(yè)的成本邊界，提高供水企業(yè)的經(jīng)營效率。
- 理順供水價格體系、定價機制和成本監(jiān)審機制。國家改委和上海市發(fā)改委都出臺了包括水務在內的市政公用事業(yè)的“準許成本+合理利潤”的價格體系。上海要完善這一價格體系，明確準許成本，建立固定的定價機制，細化成本監(jiān)審的工作規(guī)則和內容，建立上海供水經(jīng)濟監(jiān)管體系。
- 完善排水定價機制和支付機制�，F(xiàn)在上海排水費改為污水處理費，并調整為行政事業(yè)性收費。除了還是要完善排水污染者付費的定價機制上，以免未來政府財政壓力過大以外，可以考慮在支付機制上優(yōu)化調整，以更好的支付機制來激勵排水公司提高效率。
四、當下的措施和未來的路
對任何地方和城市而言，水務改革是一項巨大的工程，不改不行，否則當?shù)氐乃畡战ㄔO與運營玩不轉。用PPP來代替水務改革更加不行，相當于用鎮(zhèn)痛膏治療風濕病。所以，各地政府應該下定決心，立足改革，打造隸屬于自身的水務子弟兵，最終做優(yōu)作強，為當?shù)氐睦习傩仗峁﹥?yōu)質的水務服務。
水務改革具有系統(tǒng)性、階段性、戰(zhàn)略性和外部性的特征，其潛在的效應應該是在扎實工作以后慢慢發(fā)揮出來的。所以要想好當下采取什么措施來止血，來強身健體以及未來的路。先設想好未來的當?shù)厮畡辗⻊盏膱D景，然后規(guī)劃好水務企業(yè)應該達到的能力，最后設計好水務改革的路徑。
根據(jù)上述討論，當下的措施可以設計成遵循國家政策，形成水價定價機制，完改善本地國有水務企業(yè)現(xiàn)金流，恢復和提高融資能力，給與本地國有企業(yè)政策與項目支持，使企業(yè)能力迅速提高。未來的路包括建立監(jiān)管，特別是經(jīng)濟監(jiān)管平臺和體系，建立特許經(jīng)營制度，促進企業(yè)主動提高效率，完善法律法規(guī)。這些都是水務改革的基本套路
