國辦：推進省以下財政體制改革，適度強化生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域的省級財政事權(quán)
時間：2022-06-15
來源：國務(wù)院辦公廳
據(jù)中國政府網(wǎng)消息，日前，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》，部署進一步推進省以下財政體制改革的任務(wù)舉措�！兑庖姟�5000余字，共18條舉措，涵蓋了省市縣財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分、收入關(guān)系理順、轉(zhuǎn)移支付制度、財政管理規(guī)范等內(nèi)容。這是2002年之后，時隔近20年國務(wù)院再次專門部署省以下財政體制改革。
據(jù)中國政府網(wǎng)消息，日前，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》，部署進一步推進省以下財政體制改革的任務(wù)舉措�！兑庖姟�5000余字，共18條舉措，涵蓋了省市縣財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分、收入關(guān)系理順、轉(zhuǎn)移支付制度、財政管理規(guī)范等內(nèi)容。這是2002年之后，時隔近20年國務(wù)院再次專門部署省以下財政體制改革。
省以下財政體制是政府間財政關(guān)系制度的組成部分，對于建立健全科學(xué)的財稅體制，優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安具有重要作用。黨的十八大以來，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，根據(jù)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革安排，各地不斷完善省以下財政體制，充分發(fā)揮財政職能作用，在推動經(jīng)濟社會發(fā)展、保障和改善民生以及落實基層“三保”（�；久裆⒈９べY、保運轉(zhuǎn)）任務(wù)等方面取得積極成效。同時，省以下財政體制還存在財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理、收入劃分不夠規(guī)范、有的轉(zhuǎn)移支付定位不清、一些地方“三保”壓力較大、基本公共服務(wù)均等化程度有待提升等問題。
本次《意見》的發(fā)布，也是為更好發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，健全省以下財政體制，增強基層公共服務(wù)保障能力。中國財政科學(xué)研究院研究員白景明在接受媒體采訪時指出，長期看，《意見》的實施有利于促進基本公共服務(wù)均等化，推動發(fā)展更平衡更充分，進一步增進民生福祉，保障國家長治久安。
清晰界定省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任，適度強化重點區(qū)域（流域）生態(tài)環(huán)保與治理等方面的省級財政事權(quán)
《意見》在推動加快省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方面，提出了五項具體舉措。
一是根據(jù)事權(quán)屬性劃分省以下財政事權(quán)，避免事權(quán)錯配造成職能和管理的越位或缺位。二是適度強化省級財政事權(quán)，對需要跨區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)或外部性較強的事務(wù)，適度強化省級責(zé)任。三是根據(jù)財政事權(quán)劃分明確支出責(zé)任，省級財政事權(quán)由省級政府承擔(dān)支出責(zé)任，市縣級財政支出責(zé)任根據(jù)其履行的財政事權(quán)確定。四是差異化確定共同財政事權(quán)支出責(zé)任，既要通過上下級共同負擔(dān)的機制減輕基層支出壓力，也要通過差異化的分擔(dān)辦法更好發(fā)揮共同財政事權(quán)促進基本公共服務(wù)均等化的作用。五是落實各級政府的支出責(zé)任。上級財政事權(quán)確需委托下級履行的，上級財政要足額安排轉(zhuǎn)移支付資金，不能讓下級因履行委托事權(quán)而額外增加負擔(dān)，不得變相增加下級支出責(zé)任或向下級轉(zhuǎn)嫁支出責(zé)任，避免加重基層負擔(dān)。
此次《意見》清晰界定了省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任，明確要合理劃分省以下各級財政事權(quán)。提出適度強化教育、科技研發(fā)、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、糧食安全、跨市縣重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、重點區(qū)域（流域）生態(tài)環(huán)境保護與治理、國土空間規(guī)劃及用途管制、防范和督促化解地方政府債務(wù)風(fēng)險等方面的省級財政事權(quán)。將直接面向基層、由基層政府提供更為便捷有效的社會治安、市政交通、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)村公路、公共設(shè)施管理等基本公共服務(wù)確定為市縣級財政事權(quán)。
同時，明晰界定省以下各級財政支出責(zé)任。按照政府間財政事權(quán)劃分，合理確定省以下各級財政承擔(dān)的支出責(zé)任。省級財政事權(quán)由省級政府承擔(dān)支出責(zé)任，市縣級財政支出責(zé)任根據(jù)其履行的財政事權(quán)確定。共同財政事權(quán)要逐步明確劃分省、市、縣各級支出責(zé)任，按照減輕基層負擔(dān)、體現(xiàn)區(qū)域差別的原則，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、財力狀況、支出成本等，差別化確定不同區(qū)域的市縣級財政支出責(zé)任。推動建立共同財政事權(quán)保障標(biāo)準(zhǔn)，按比例分擔(dān)支出責(zé)任，研究逐步推進同一市縣不同領(lǐng)域的財政支出責(zé)任分擔(dān)比例統(tǒng)一。上級財政事權(quán)確需委托下級履行的，要足額安排資金，不得以考核評比、下達任務(wù)、要求配套資金等任何形式，變相增加下級支出責(zé)任或向下級轉(zhuǎn)嫁支出責(zé)任。
理順省以下政府間收入關(guān)系，適度增強省級調(diào)控能力
如何在分稅制的原則框架內(nèi)，完善省以下收入劃分，保證基層財政有穩(wěn)定收入來源？《意見》為此提出了三方面改革舉措：
一、參照稅種屬性劃分收入。將稅基流動性強、區(qū)域間分布不均、年度間收入波動較大的稅收收入作為省級收入或由省級分享較高比例；將稅基較為穩(wěn)定、地域?qū)傩悦黠@的稅收收入作為市縣級收入或由市縣級分享較高比例。對金融、電力、石油、鐵路、高速公路等領(lǐng)域稅費收入，可作為省級收入，也可在相關(guān)市縣間合理分配。除按規(guī)定上繳財政的國有資本經(jīng)營收益外，逐步減少直至取消按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分政府間收入的做法。
二、規(guī)范收入分享方式。稅收收入應(yīng)在省以下各級政府間進行明確劃分，對主體稅種實行按比例分享，結(jié)合各稅種稅基分布、收入規(guī)模、區(qū)域間均衡度等因素，合理確定各稅種分享比例。對非稅收入可采取總額分成、分類分成、增量分成等分享方式，逐步加以規(guī)范。省內(nèi)同一稅費收入在省與市、省與省直管縣、市與所轄區(qū)、市與所轄縣之間的歸屬和分享比例原則上應(yīng)逐步統(tǒng)一。除國家另有規(guī)定外，逐步取消對各類區(qū)域的財政收入全留或增量返還政策，確需支持的通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付安排。逐步規(guī)范設(shè)區(qū)的市與所轄區(qū)之間的收入關(guān)系。結(jié)合稅源實際合理編制各級收入預(yù)算，依法依規(guī)征稅收費，嚴格落實退稅減稅降費政策，嚴禁虛收空轉(zhuǎn)、收“過頭稅費”、亂收費，不得違規(guī)對稅費收入指標(biāo)進行考核排名。逐步清理不當(dāng)干預(yù)市場和與稅費收入相掛鉤的補貼或返還政策。
三、適度增強省級調(diào)控能力。結(jié)合省級財政支出責(zé)任、區(qū)域間均衡度、中央對地方轉(zhuǎn)移支付等因素，合理確定省級收入分享比例�；鶎�“三保”壓力較大的地區(qū)以及區(qū)域間人均支出差距較大的地區(qū)，應(yīng)逐步提高省級收入分享比例，增強省級統(tǒng)籌調(diào)控能力。區(qū)域間資源分布不均的地區(qū)，省級可參與資源稅收入分享，結(jié)合資源集中度、資源稅收入規(guī)模、區(qū)域間均衡度等因素確定省級分享比例。省級財政應(yīng)完善省以下增值稅留抵退稅分擔(dān)機制，緩解退稅相對集中市縣的退稅壓力，確保退稅政策及時準(zhǔn)確落實到位。省級因規(guī)范財政體制集中的收入增量，原則上主要用于對下級特別是縣級的一般性轉(zhuǎn)移支付。
上海財經(jīng)大學(xué)范子英教授在接受第一財經(jīng)采訪時表示，此次《意見》亮點之一，是省以下的收支兩端統(tǒng)籌，大方向都是財權(quán)和事權(quán)雙集中。而且明確了“三保”的責(zé)任歸屬，特別是省級財政兜底，而不是中央財政。
完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，一般性轉(zhuǎn)移支付向擔(dān)負生態(tài)環(huán)保等職責(zé)的重點功能區(qū)域傾斜
進一步健全省以下轉(zhuǎn)移支付體系，明晰各類轉(zhuǎn)移支付功能定位，有助于更加精準(zhǔn)地發(fā)揮不同轉(zhuǎn)移支付的政策作用，推動提升轉(zhuǎn)移支付資金的配置效率和使用效益。
為此，《意見》明確了以下改革舉措：
一是厘清各類轉(zhuǎn)移支付功能定位。一般性轉(zhuǎn)移支付用于均衡區(qū)域間基本財力配置，向革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)，以及擔(dān)負國家安全、生態(tài)保護、糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)等職責(zé)的重要功能區(qū)域傾斜，不指定具體支出用途，由下級政府統(tǒng)籌安排使用。在共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付方面，下級政府要確保上級撥付的共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付資金全部安排用于履行相應(yīng)財政事權(quán)。專項轉(zhuǎn)移支付用于辦理特定事項、引導(dǎo)下級干事創(chuàng)業(yè)等，下級政府要按照上級政府規(guī)定的用途安排使用。
二是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。調(diào)整省以下轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，優(yōu)化橫向、縱向財力格局，推動財力下沉，增強基層公共服務(wù)保障能力，推動落實中央重大決策部署。
三是科學(xué)分配各類轉(zhuǎn)移支付資金。一方面，貫徹政府過緊日子的要求，堅持勤儉辦一切事業(yè)，有保有壓，把有限的資金用在刀刃上、用到要緊處，不該花的錢一分也不能花，防止將轉(zhuǎn)移支付資金用于違規(guī)建設(shè)樓堂館所、搞政績工程形象工程、鋪張浪費肆意揮霍。另一方面，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金分配，圍繞政策目標(biāo)主要采用因素法或項目法分配各類轉(zhuǎn)移支付資金，與下級政府提供基本公共服務(wù)的成本相銜接，考慮下級政府努力程度，強化績效管理，適度體現(xiàn)激勵約束。
建立健全省以下財政體制調(diào)整機制
如何建立健全省以下財政體制調(diào)整機制？《意見》強調(diào)，要建立財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分動態(tài)調(diào)整機制；穩(wěn)步推進收入劃分調(diào)整；加強各類轉(zhuǎn)移支付動態(tài)管理。
一、建立財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分動態(tài)調(diào)整機制。根據(jù)事務(wù)管理及執(zhí)行方式、機構(gòu)職能調(diào)整等客觀實際，動態(tài)調(diào)整省以下各級財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分。健全共同財政事權(quán)支出責(zé)任動態(tài)調(diào)整機制，結(jié)合各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、財政自給率變化、保障標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整等情況，適時調(diào)整省以下各級財政支出責(zé)任分擔(dān)比例。
二、穩(wěn)步推進收入劃分調(diào)整。探索建立省以下區(qū)域間均衡度評估機制，定期開展評估。根據(jù)財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分動態(tài)調(diào)整情況，結(jié)合省以下區(qū)域間經(jīng)濟社會發(fā)展、財政收入分布和規(guī)模、財政收支均衡度等變化，適時穩(wěn)步調(diào)整省以下政府間收入劃分。省級可通過合理調(diào)整收入分享方式或分享比例等辦法，抑制收入虛收空轉(zhuǎn)行為。省以下各級政府財政體制調(diào)整，涉及收入和支出項目的劃分以及上解等具體辦法，應(yīng)依法報同級人民代表大會常務(wù)委員會備案。
三、加強各類轉(zhuǎn)移支付動態(tài)管理。嚴格各類轉(zhuǎn)移支付設(shè)立條件和決策程序，健全轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制。根據(jù)省以下區(qū)域間均衡度等變化，及時調(diào)整完善各類轉(zhuǎn)移支付資金分配辦法。加強資金績效管理和監(jiān)督，探索建立以共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付為重點的后評價制度，將績效評價、后評價結(jié)果作為完善政策、安排預(yù)算、改進管理的重要依據(jù)。強化各類轉(zhuǎn)移支付資金分配、撥付、使用監(jiān)管，科學(xué)高效、規(guī)范合理用好資金。健全財政資金直達機制，將與中央財政直達資金對應(yīng)的地方財政資金納入直達范圍，加快資金分配下達，加強資金管理和監(jiān)控，根據(jù)支出輕重緩急和項目實際進度統(tǒng)籌安排支出，更好發(fā)揮惠企利民作用。
同時，《意見》還重點指出了對規(guī)范省以下財政管理的具體做法，如規(guī)范各類開發(fā)區(qū)財政管理體制。各地區(qū)要加強開發(fā)區(qū)政府性債務(wù)管理，保持與財政管理體制相適應(yīng)，強化開發(fā)區(qū)管委會等政府派出機構(gòu)舉債融資約束，堅決遏制地方政府隱性債務(wù)增量，合理控制政府債務(wù)規(guī)模，切實防范債務(wù)風(fēng)險；推進省直管縣財政改革。按照突出重點、利于發(fā)展、管理有效等要求，因地制宜逐步調(diào)整優(yōu)化省直管縣財政改革實施范圍和方式；做實縣級“三保”保障機制；推動鄉(xiāng)財縣管工作提質(zhì)增效；加強地方政府債務(wù)管理。
加快構(gòu)建新發(fā)展格局，按照深化財稅體制改革和建立現(xiàn)代財政制度的總體要求，進一步理順省以下政府間財政關(guān)系，建立健全權(quán)責(zé)配置更為合理、收入劃分更加規(guī)范、財力分布相對均衡、基層保障更加有力的省以下財政體制，促進加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，推進基本公共服務(wù)均等化，推動高質(zhì)量發(fā)展，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供堅實保障。建設(shè)全國統(tǒng)一大市場已經(jīng)是新時代任務(wù)，而這跟省以下財政體制改革密切相關(guān)，此次省以下財政體制改革進一步推進，也有利于促進加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場。
